Le débat sur la privatisation des aéroports canadiens a récemment fait les manchettes, mais selon l’expert en aviation John Gradek, c’est dans les petits caractères que se trouve le véritable enjeu.

À la mi-septembre, le premier ministre Mark Carney a annoncé le qu’Ottawa entendait attirer des investissements privés au moyen de concessions à long terme pour l’exploitation des quatre plus grands aéroports du Canada, soit Toronto-Pearson, Montréal-Trudeau, Calgary et Vancouver, tandis que le gouvernement fédéral conserverait la propriété des terrains et des infrastructures.

Ottawa affirme que les sommes ainsi générées seraient réinvesties dans les aéroports régionaux et d’autres infrastructures.

La proposition représenterait un changement majeur par rapport au modèle des administrations aéroportuaires sans but lucratif qui gère les principaux aéroports canadiens depuis plus de trois décennies.

Des avis partagés

Comme nous l’avons rapporté à quelques reprises, les réactions sont partagées. L’IATA a averti que l’arrivée d’investisseurs privés pourrait nuire aux efforts visant à rendre le transport aérien canadien plus abordable, tandis que le Congrès du travail du Canada a exprimé des préoccupations quant aux coûts pour les passagers et les travailleurs.

De son côté, le Conseil des aéroports du Canada estime que tout nouveau modèle doit protéger l’abordabilité et la connectivité, tout en veillant à ce que la valeur générée par les grands aéroports soit réinvestie dans le réseau aérien canadien.

Pour John Gradek, chargé de cours et coordonnateur des programmes universitaires en chaîne d’approvisionnement, logistique, opérations et gestion intégrée de l’aviation à l’Université McGill, la proposition comporte à la fois une occasion et un risque.

« Je suis optimiste quant à la structure, mais prudent quant aux modalités », nous explique-t-il en entrevue.

Pourquoi maintenant?

Selon John Gradek, le moment choisi tient autant à l’ampleur des investissements en infrastructures auxquels sont confrontés les grands aéroports canadiens qu’au désir d’Ottawa de débloquer de nouvelles sources de capitaux.

« Deux choses se sont conjuguées, dit-il. Les aéroports doivent composer avec une montagne de dépenses qu’ils ne peuvent pas entièrement financer eux-mêmes. Montréal cherche à réaliser à lui seul des projets d’environ 10 milliards de dollars, Toronto a son propre programme de plusieurs milliards, et les coûts d’emprunt ont augmenté. »

Parallèlement, l’expert souligne rappelle les sommes qu’Ottawa a perçues sous forme de loyers aéroportuaires au cours des trois dernières décennies : 556 millions de dollars l’an dernier et plus de 8 milliards depuis les années 1990, dont très peu, souligne-t-il, ont été réinvestis.

Un plan binaire

« Le plan remplit donc deux fonctions à la fois : il fait entrer des capitaux privés pour moderniser les quatre grands aéroports et libère des sommes qu’Ottawa peut consacrer aux petits aéroports qui n’ont aucun moyen de réunir des capitaux de cette ampleur », explique John Gradek.

« La vraie question n’est donc pas “pourquoi maintenant?”, mais plutôt “pourquoi pas plus tôt?”, renchérit l’expert. La facture de décennies de sous-investissement est arrivée à échéance. »

La proposition de Mark Carney prévoit précisément des concessions d’exploitation à long terme plutôt que la vente pure et simple des aéroports, une distinction que M. Gradek juge importante.

« L’occasion est bien réelle, dit-il. Une concession est préférable à une vente pure et simple, parce qu’Ottawa conserve les terrains et ne loue que le droit d’exploiter l’aéroport. »

L’expérience des passagers… et le prix à payer

Pour les voyageurs, M. Gradek estime qu’un accès accru aux capitaux pourrait accélérer des améliorations qui, dans le système actuel, prennent autrement des années à financer.

« Pour les passagers, le principal avantage est le temps : des terminaux rénovés, des systèmes de traitement des bagages plus rapides, une infrastructure numérique qui permet de circuler dans le bâtiment plutôt que de faire la queue à chaque étape », dit-il.

Les compagnies aériennes pourraient elles aussi bénéficier d’infrastructures améliorées et d’une plus grande efficacité opérationnelle, mais John Gradek prévient que les exploitants privés chercheront également à obtenir un rendement sur leurs investissements.

« Pour les transporteurs, une concession bien gérée peut se traduire par de meilleures installations et, à terme, par une meilleure maîtrise des coûts, explique-t-il. Le risque, c’est que le même exploitant ait tout intérêt à augmenter les frais. »

Les grands aéroports plus à risque

Cette tension revêt une importance particulière dans les grands aéroports pivots, où les passagers et les transporteurs disposent de peu de solutions de rechange.

« En matière de compétitivité, il faut se rappeler qu’il s’agit d’actifs captifs, précise l’expert. On ne peut pas déplacer Pearson et 47 millions de personnes y transitent chaque année. C’est précisément pour cette raison qu’il faut surveiller les tarifs ».

« Le modèle peut rendre nos aéroports de calibre mondial; il peut aussi les rendre coûteux; les deux possibilités sont sur la table », avertit M. Gradek.

Établir les règles avant de signer

Selon John Gradek, les exemples internationaux offrent une importante leçon à Ottawa : la réglementation doit faire partie du modèle dès le départ.

Il cite notamment le Royaume-Uni, où les redevances aéroportuaires de Heathrow sont soumises à une réglementation économique, ainsi que l’Australie, où la privatisation des aéroports continue de susciter des débats sur les frais imposés.

« La leçon n’est pas compliquée : établissez les règles avant de signer, et non après, affirme-t-il. Le Canada n’a actuellement aucun organisme de réglementation économique des aéroports; il faut régler cela en premier. »

Gradek estime que le système actuel d’administrations aéroportuaires sans but lucratif a procuré des avantages importants au cours des 30 dernières années, notamment en permettant de maintenir l’exploitation des aéroports entre des mains canadiennes et en professionnalisant leur gestion. Sa principale limite, selon lui, est l’accès aux capitaux.

La quête des capitaux

« Une administration ne peut emprunter qu’en fonction de ses propres revenus provenant des frais, de sorte que les grands projets de modernisation avancent lentement et que les frais d’amélioration aéroportuaire ne cessent d’augmenter », explique-t-il.

« L’investissement privé peut débloquer cette situation en injectant d’emblée un bassin de capitaux plus important, ce qui permet de réaliser davantage de projets simultanément et plus rapidement », précise M. Gradek.

Mais modifier le modèle d’investissement change également les incitatifs qui sous-tendent l’exploitation des aéroports.

« Ce qui manque au modèle actuel, et ce dont tout modèle privé aura encore davantage besoin, c’est quelqu’un d’indépendant pour surveiller les frais, affirme John Gradek. C’est l’élément qu’il faut ajouter, non pas pour remplacer ce qui fonctionne, mais pour protéger les voyageurs lorsque la logique de propriété change. »

Ce que les conseillers doivent surveiller

Lorsqu’on lui demande si un nouveau modèle d’investissement privé pourrait avoir une incidence sur les tarifs aériens, les frais d’amélioration aéroportuaire, le développement des liaisons ou la desserte des petites collectivités, Gradek ne mâche pas ses mots : « Oui à tout cela, et c’est ici que les modalités auront le plus d’importance. »

Il estime que les frais d’amélioration aéroportuaire constituent l’un des éléments les plus importants à surveiller, soulignant que trois des quatre grands aéroports facturent déjà 40 $ par passager au départ.

« Sans plafond, un exploitant privé aurait tout intérêt à continuer de les augmenter; cela se répercute directement sur le prix du billet », dit-il.

Les frais facturés aux compagnies aériennes pourraient eux aussi avoir une incidence indirecte sur les tarifs, tandis que le développement des liaisons pourrait évoluer dans l’autre direction.

« Le développement de nouvelles liaisons pourrait en fait être favorisé, puisqu’un exploitant commercial veut remplir son bâtiment et cherchera à attirer de nouveaux services », explique Gradek.

Les petits aéroports pourraient également bénéficier du projet si Ottawa donne suite à son intention de consacrer les sommes générées aux infrastructures aériennes régionales. Carney a indiqué que les revenus tirés des concessions seraient réinvestis dans des infrastructures, notamment dans les aéroports régionaux, avec pour objectif déclaré d’améliorer les liaisons régionales et celles avec les collectivités éloignées.

Pour Gradek, toutefois, une question devrait rester au cœur des préoccupations à mesure que le gouvernement élabore son modèle.

« Pour les conseillers, le point à surveiller est simple : y aura-t-il un organisme de réglementation indépendant ayant le pouvoir de dire non à une augmentation des frais? », dit-il. « Si oui, c’est gérable. Sinon, c’est le client qui paie. »